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土地政策(引自搜狐房产)

来源:网络整理      热度:      时间:2018-03-07 16:34

 其次是地方政府的土地开发和“经营城市”的问题。
按目前的财政税收体制,大部分地方政府其实只是吃饭财政,要加速当地经济发展和投入城市基础设施建设以突显政绩却很难有巨额资金来源,在现有政策下,土地无疑成为了唯一最快捷获得的资源和财源。这些年我们常常感叹许多城市旧貌换新颜。更感叹它们旧貌换新颜的速度。但关键问题是钱从那里来?按照现在的财政分税制体制,很多地方政府其实连吃饭财政保持正常运转都很困难,更难有巨额资金投入大规模城市建设,而且《预算法》有规定,地方政府不允许发国债。因此地方政府要加快发展的话,唯一能控制的财源和资源就是土地。现在价值25万亿的土地约占中国全部资产性财产总量的66%,相当于国有经营性资产总量的2.11倍.远远超过中国的GDP总量,全部金融机构本外币存款余额,中国股市市价总值,成为地方政府最大的财源和中国经济领域最大的寻租空间.而数量更大的农民集体所有土地实际上也掌握在政府手中,予取予夺.地方政府自然要通过以土地批租为核心的“经营城市”带动固定资产投资的快速增长。政府为什么有那么大的积极性去征用农民的土地?根本原因就是土地的双轨制—获得土地是计划经济,用地上是市场经济。巨大的利益空间使政府成为巨大的“地主”。中央政府强调保护耕地,而地方政府的真正动机则是要获得土地双轨制的巨大利益。结果就甘冒违法乱纪、农民闹事的危险,也要大量圈占土地。结果是乱占、滥用,地方财政对农民的补偿又不可能到位。
据《人民日报》报道,有关部门统计,近三年全国土地出让金收入累计达9100亿元,而1998-2003年全国实行积极财政政策发行的国债总额一共是9300亿元。也就是说,过去三年全国土地出让金的收入接近过去五年的国债总额。,而2004年上半年就又高达2044亿元.一些市县区的土地出让金收入已经占到财政收入的一半,有的作为预算外收入甚至超过同期财政收入。这9100多亿元的巨额土地收益基本上都作为地方政府的小金库在体制外循环,为遍地开花的形象工程和政绩工程提供了资金。
1994年的分税制改变了过去地方政府和中央政府“分灶吃饭”的财政制度,明确了中央与地方收入的分权,并有效地提高了中央政府的税收收入,加强了中央财政的宏观调控能力。但它使财政收入分开了,财政支出和相应的政府分权却模糊不清。面对只有“吃饭财政”却要承担那么多公共事务的地方政府不得不高度重视预算内资金和体制外收入。根据华盛顿大学的中国财税问题专家黄佩华教授估计,中国现在预算外资金可能占到GDP的20%,其中2/3归了地方政府。如此高的收益当然会让地方政府铤而走险。因此尽管国家三令五申,实行最严格的耕地保护制度,出台了一个又一个重要文件,然而一些地方非法滥占耕地现象仍是愈演愈烈。在大量的违法用地案件中,有相当部分是地方政府和相关部门所为。他们为何敢于屡闯耕地保护“红线”?主要原因就在于违法占地的“成本”太低,而“收益”却很高。除了一些官员法制意识淡薄,权大于法以及权钱交易等腐败外,最根本的原因在于受利益驱动和以GDP为考核标准的政绩观影响。
耕地保护制度为什么在贯彻执行和实际操作中往往落空?国土资源部耕地保护司负责人指出,主要是现行的土地收益分配办法造成的。随着用地主体多元化,国家于上世纪90年代改革了供地政策,对一些营利性的用地项目实行国有土地有偿使用,政府通过出让国有土地收取土地出让金。但供地政策改了,征地制度却没有改变。用计划经济的办法低价征地,用市场经济的办法高价出让,低进高出,客观上形成了多占地多得益的机制。由于土地的自然性质和地理位置的不同,土地的级差收益可以有几十倍乃至上百倍的差异。中国社会科学研究院研究员党国英认为,这个收益的分配状况直接决定土地流转速度。现在非农领域的土地使用引起的土地级差收益,主要在开发商、国有部门(政府)和村集体之间分配,分配比例在各地很不相同。浙江省一项调查表明,如果征地成本价是100%,被征土地收益分配格局大致是:地方政府占二至三成,企业占四至五成,【产地农产品信息网】,村级组织占近三成,农民仅占5%至10%。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益,大部分被开发商或地方政府所获取。其主要弊端是,决定土地转让的决策者同时正是享有土地级差收益的当事人。实践中,耕地“占补平衡”的政策太容易被钻空子,不足以约束耕地流失。耕地占用补偿金也常常收缴不到,因为土地管理部门要听地方政府的话。
按照有关规定,国有企业实施重组兼并、破产改制的,土地出让金可以冲抵债务。这样一来,企业性质不再是国有企业,变成单位或者个人的股份制企业,改制企业不掏一分钱就可以将划拨土地变为出让用地。既规避了政府收购储备土地,又无偿或者低价取得了出让土地使用权。
市、县政府在农地转非和土地限额审批中还能够获取巨大的收益.据了解大致上有以下几种:耕地占用费、耕地开垦费、土地有偿使用费,有些市、县还有四源费、大市政费、城市建设费、园林绿化费、城市增容费、交通建设基金、教育配套设施费、商业服务网点建设费、街道办事处居委会派出所等行政管理配套设施费,等等许多征地附加费和实物地租。这些收取的土地出让金和附加费很多都由地方政府作为预算外资金进行“体外”循环。
与地方政府获得高额土地出让金形成鲜明对比,同期农民获得的征地补偿费却极少,一些地方还大量截留、挪用征地补偿费。据国土资源部调查,浙江省上虞市2000年土地出让收入2.19亿元,其中征地补偿费只有591万元,仅占卖地进账的2.7%。随意将农地改为经营性用地成为少数官员、部门寻租的一个主要途径。国家在损失的土地出让金中,一方面是被征地农民只能得到低额的补偿费,另一方面则是土地“倒爷”和开发商从中大发横财。
更为严重的是,不规范的土地交易行为还引发土地收益大量流失:如一些地方政府违法违规出让土地,该有偿出让的行政划拨;该招标拍卖挂牌出让的协议出让或低价协议出让,划拨土地和集体土地非法入市;擅自减免地价,不依法追缴土地出让金等。
安徽省前副省长王怀忠在阜阳任职期间,批条子,开协调会,直接干预大量土地批租和出让事务。国土资源部的调查表明,1994年到2000年,阜阳明显属于国有土地资产流失的高达10亿元,而这笔巨资的绝大部分又都流入了王怀忠倾心扶持的少数“老板”手中。
  在慕绥新担任沈阳市市长时期,沈阳市土地开发出现热潮,一些开发商打着“高科技农业”的幌子,大行房地产开发之实,大量的土地被以行政划拨的名义圈走,使国家和农民遭受损失。数据显示,从1997年至2000年间,行政划拨供地占这个城市建设供地总量的七成左右。2000年沈阳收回的土地出让金仅为7000万元人民币,而附近一个批地量少于沈阳的中等城市同期土地出让金却达3亿元。
 “国家”是个神圣的字眼。国家利益至高无上,在人们心中成为一个基本的准绳。然而,一些地方政府正是利用人们对国家的热爱之情和服从之心,在“国家名义”下,干着损害国家和人民利益的事。我国宪法规定:“城市土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地属于农民集体所有”“国家为了公共利益的需要,可以按法律规定对土地实行征用。”而《土地管理法》没有对“公共利益”做任何界定。但规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法使用国有土地。”“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。这实际上是将国家征用以外的其它使用土地的途径堵死,造成土地只要用于非农建设就必须首先通过国家征用将土地变为国有,同时也把“公共利益的需要”泛化,无限扩大,包括了公共设施、公益事业,甚至经营性项目的所有用地项目。由于征地制的实行,就为各级政府强制低价从农民那里获得土地提供了法律保障。按照《土地管理法》的规定,政府只要给予农民征地前三年原产值6—10倍的耕地补偿费,4—6倍的安置补偿费,以及地上附著物和青苗补偿费,也就是说,政府只要花每亩几千至几万元的代价就可以强制并合法地将农民世代所有的土地变成国家所有生存。而在“国家利益”旗号下的征地,已经使大批农民失地失业,生活状况窘迫。 打着“国家利益”的旗号,有两个妙用: 一是可减少征地的阻力。个人服从集体,小局服从大局,以国家利益为重,是多年来传统教育的主要内容。识大体、顾大局,是很多平民百姓身上的美德。有些征地者就把这种教育的成果“高超”地运用到其掠夺式行为之中。我国农民尽管大多数还不富裕,一部分还相当贫困,但只要是因为国家建设把土地献出来,朴实的农民宁愿牺牲自己的利益,也服从国家的需要。当然,部分农民也看出了“国家名义”下征地的不良动机和行为,挺身而出维护自身权益,但相当多的人也是败在对抗“国家利益”的大帽子之下。 二是可少花钱,谋暴利。因为是打着“国家”旗号,为了公共利益,以价格低廉的划拨方式供地,【产地农产品信息网】,成了一种较普遍的做法。低价土地用于公众急需的交通、能源、水利、公用事业等基础设施建设倒无可厚非,问题是其中相当多土地却在国家利益这个冠冕堂皇的理由下,变戏法似地转为商业开发。土地占整个房地产业的成本,在国外是50%以上,而我国也就在20%左右。土地里巨大的利润空间,使房地产商仅靠土地运作就能生存。而以市场方式运作的商业开发,更是一本万利,任何与其沾边的单位和个人,大都财源滚滚,至少也能分一杯羹。于是,使用各种灰色手段拿到土地,是开发商的首要步骤,据了解,在我国房地产行业,仅仅用于批地一项的贿赂成本就高达地价的30%左右。从贫弱农民手中获取的土地,最终成了某些有权有势的干部和腰缠万贯的商人之间权钱交易、迅速暴富、腐化堕落的乐土,多少农民望着这些曾经是他们的土地,回首凄凉的家和辍学的孩子,落下无奈而伤心的泪水。一些地方贫富差距的扩大,围绕土地的变迁、运作是其重要因素之一。
我国土地供应不规范、不透明的现象突出,据了解,有偿出让的土地中,以招标、拍卖等方式出让的仅占5%,而协议出让的高达95%。协议出让中隐含的暗箱操作和暴利潜力,牵动了无数开发商和某些官员的贪欲和敏感神经,这才有了大量违规。20世纪80年代以来,我国违规土地出让、转让所造成的国有资产流失每年至少达100亿元以上。而在违规操作基础上的项目建设,大多都树起了“国家利益”这面大旗,大旗之下,有“人民城市人民建”、“经营城市”、“加快发展”、“招商引资”、“创建美好家园”、“改善居民生活条件”等诸多漂亮动人的口号,正是这些大旗和口号,在很大程度上掩盖了国有资产流失的黑洞和各种违规违纪违法行为。
更为荒唐的是,某些政府官员在违法批地和发包工程中得到了巨额贿赂,经济上捞取好处,同时,政治上也营造了资本。违法圈地、权钱交易是在暗处,而城市规模扩大了,到处高楼林立,开发区、大学城、高尔夫球场都不缺,这在明处,是看得见、摸得着的政绩,于是,相当多的官员因此而升迁提拔,一举两得。这种扭曲的政绩观和科学的发展观背道而驰,成了地方政府官员疯狂圈地的强烈动机。


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